自《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）于2008年5月1日施行以來，政府信息公開申請案件大量涌現(xiàn)，成為行政復議機關和人民法院行政庭的主要案源。近年來，隨著“實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，依法使所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源都在審計監(jiān)督之下，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角”以及“審計結果公開”宣傳工作的深入人心，本身權力運行軌跡屬于“公對公”的審計機關也未能從這波政府信息公開申請的浪潮中幸免于難，也逐漸成為了政府行政復議和人民法院行政訴訟的被申請人和被告。個別公民、法人和其他組織因對政府財政資金的運作行為或對個別政府官員不滿而要求公開相關審計信息的訴求屢見不鮮。通過仔細學習研讀《條例》及其他配套性的法規(guī)和文件，我們可以發(fā)現(xiàn)，在“以公開為原則，以不公開為例外”的政府信息公開背景下，《條例》所撐開的陽關并不是全方位普照的，還是有一些合法理由可以讓部分信息成為“陽光政府”之下的陰影。本課題重在提取和分析這些合法理由，以期對審計機關應對政府信息公開申請有所裨益。

一、受理申請環(huán)節(jié)的審查

在當事人提交政府信息公開申請后，相關工作人員需要對申請信息的完整性和正確性進行審查，為政府信息公開下一階段工作的順利進行做好準備。如果當事人的申請尚不符合要求，受理申請的工作人員應一次性告知需要糾正、補充和完善的內(nèi)容。如果當事人按照告知內(nèi)容對申請進行改進，則政府信息公開申請進入后續(xù)處理環(huán)節(jié)；若當事人不予理會不進行修正，那么信息公開申請就進入休眠狀態(tài)，待何時當事人補充完善后再重新開啟受理和處理程序。

1.申請的格式和要素是否正確和完整

公民、法人或者其他組織向行政機關申請獲取政府信息的，應當采用書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）；采用書面形式確有困難的，也可以口頭提出，由行政機關工作人員代為填寫政府信息公開申請。政府信息公開申請應當包括以下要素：申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；申請公開的政府信息的形式要求等。

2.申請公開的政府信息內(nèi)容是否明確

申請人在提交信息公開申請時應該盡可能詳細地對申請公開的政府信息的內(nèi)容進行描述，以有利于行政機關進行檢索。當然，申請人對于信息內(nèi)容的描述，也不能苛刻到必須說出政府信息的規(guī)范名稱甚至具體文號，只要能夠讓行政機關識別具體是什么信息即可。對申請公開的政府信息，申請內(nèi)容不明確的，行政機關應當告知申請人作出更改、補充。如當事人要求行政機關為其大范圍提供課題研究所需資料、數(shù)據(jù)，但沒有明確具體是何種資料和數(shù)據(jù)，相關工作人員應要求其對申請內(nèi)容進一步具體化。

3.是否遵循一事一申請原則

在實際工作中，有時會遇到以下一些情況：有的申請要求公開分別屬于多個行政機關制作或保存的政府信息；有的申請公開的信息類別和項目繁多。對一些要求公開項目較多的申請，受理機關可要求申請人按照“一事一申請”原則對申請方式加以調整，即一個政府信息公開申請只對應一個政府信息項目。

同時，對于將申請公開的政府信息拆分過細的情況，即申請人就一個具體事項向同一行政機關提出多個內(nèi)容相近的信息公開申請，行政機關需要對現(xiàn)有的信息進行拆分處理才能答復的，可要求申請人對所提申請作適當歸并處理。

4.相關材料是否提供

公民、法人或者其他組織向行政機關申請?zhí)峁┡c其自身相關的稅費繳納、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的，應當出示有效身份證件或者證明文件。

二、處理申請環(huán)節(jié)的審查

（一）形式審查

在處理申請環(huán)節(jié)的形式審查階段，只要屬于下列4種情況中的一種，即可宣告終結信息公開程序，并告知當事人終結的理由。

1.信息不存在或依法不屬于被告公開

政府信息不存在的行政機關不予提供。行政機關以信息不存在為由拒絕提供政府信息的，應當證明已經(jīng)盡到了合理檢索義務。如果行政機關僅以原告的描述為關鍵詞進行檢索，進而簡單答復政府信息不存在，亦屬未能盡到檢索義務。正確的做法是以原告描述的實質內(nèi)容為關鍵詞進行檢索。行政機關認定公民所申請的政府信息不存在之主張的證明責任，應由行政機關承擔。對申請的政府信息不存在或依法不屬于本行政機關公開的，行政機關應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯(lián)系方式。

2.是否已通過一定方式予以公開

當事人要求行政機關提供政府公報、報紙、雜志、書籍等公開出版物，行政機關可以予以拒絕。申請公開的政府信息已經(jīng)向公眾公開，行政機關在告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑后不再負有公開相關信息的義務。比如對于課題研究所需政府信息，若已經(jīng)主動公開的，可告知申請人通過政府網(wǎng)站、政府公報、部門統(tǒng)計年鑒、相關公開出版物和檔案館、圖書館信息查閱點等渠道自行查閱。

3.是否要求對信息進行加工處理

行政機關向申請人提供的政府信息，應當是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關匯總、加工或重新制作（作區(qū)分處理的除外）。行政機關一般不承擔為申請人匯總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機關和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務。當事人要求行政機關為其制作、搜集政府信息，或者對若干政府信息進行匯總、分析、加工，行政機關可予以拒絕。

4.行政程序中的告知事項

在行政處罰等行政行為作出前，當事人享有獲知作出相關行政決定的事實、理由及依據(jù)的權利，反之，行政機關負有上述事項的告知義務。行政程序中的當事人、利害關系人以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，行政機關應告知其按照相關法律、法規(guī)的規(guī)定辦理，即行政機關和當事人應按照相關行政行為的作出程序，履行和享有相關義務、權利。如果當事人對行政機關的告知行為不服，可對相關行政行為提起復議或訴訟，而不是走政府信息公開的程序。

（二）實質審查

同樣道理，在處理申請環(huán)節(jié)的實質審查階段，只要以下5種情況中有任何一種情況可以構成信息公開的阻礙事由的，即可終止信息公開程序。

1.是否是政府信息

政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息的主體為“行政機關”，即排除了黨委系統(tǒng)的信息。“履行職責過程中”表明是對外的，排除內(nèi)部流程形成的信息?！爸谱骰颢@取”，表明公開的對象既包括自身編發(fā)的信息，也包括從其他渠道獲取并保存的信息?！耙砸欢ㄐ问接涗浐捅４妗?，表明信息是有載體支撐的，可以交換和交流，可以多次呈現(xiàn)。

在審查是否是政府信息時，需要重點把握以下幾點注意事項：

（1）排除內(nèi)部信息和過程性信息

行政機關在日常工作中制作或獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。

關于內(nèi)部管理信息，存在兩種類型。第一類是屬于行政機關之間和行政機關內(nèi)部行文的請示、報告、批復、會議紀要、抄告單等文件和資料，不作為行政管理依據(jù)的，可以不予公開，但應當告知申請人并說明理由。第二類為對外部不產(chǎn)生直接約束力的普遍政策闡述或對個案的非終極性意見，這類信息免于公開，目的是保護機構內(nèi)部或不同機構之間的交流，從而使相關人員能夠暢所欲言、毫無顧忌地表達自己的真實想法。

但以下兩種信息應與內(nèi)部信息區(qū)別開來，應作為常規(guī)性的政府信息予以公開。一類是行政機關之間和行政機關內(nèi)部行文的請示、報告、批復、會議紀要、抄告單等文件和資料，若作為行政管理依據(jù)，規(guī)定了公民、法人和其他組織的權利的，也就是在內(nèi)部管理信息外化的情況下，應當予以公開。二是針對行政裁量權所作的細化、量化標準，該類內(nèi)部操作的量化標準是行政機關作出相關具體行政行為的參考依據(jù)，會對行政相對人的權利義務產(chǎn)生影響，屬于行政機關行使行政管理職責過程中所制作的信息，系《條例》意義上的政府信息，應予以公開。

關于過程性信息，是指處于調查、討論、研究或者審查過程中的信息。公開的政府信息要求是穩(wěn)定、準確的信息，是終局性的信息。過程性信息一般是指行政決定作出前行政機關內(nèi)部或行政機關之間形成的研究、討論、請示、匯報等信息，此類信息一律公開或過早公開，可能會妨害決策過程的完整性，妨害行政事務的有效處理，因此過程性信息不屬政府信息之列。比如前幾年杭州在推出限牌令的過程中被質疑未進行公開聽證和討論，這種質疑是沒有理由的。該信息若在處于討論和研究過程中即予以公開，勢必會導致在討論期間即增加很多車輛，妨礙限牌目的的實現(xiàn)。

與內(nèi)部信息一樣，過程性信息不應是絕對的例外不予以公開，時間節(jié)點上當決策、決定完成后，此前處于調查、討論、處理中的信息已經(jīng)固定化了，可以作為行政管理依據(jù)時，即不再是過程性信息，如果有公開的需要就應當公開。

（2）排除檔案信息

行政機關制作或者保存的政府信息已移交國家檔案館和檔案工作機構的，其公開依照有關檔案管理的法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行；尚未移交的，其公開依照《條例》的規(guī)定執(zhí)行。政府信息由行政機關的檔案機構或者檔案工作人員保管的，依然適用《條例》的規(guī)定。將已經(jīng)移交國家檔案館的信息與存放在行政機關檔案機構的信息加以區(qū)分處理，有利于防止行政機關以適用檔案管理法規(guī)為借口規(guī)避政府信息的公開，因為國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。

（3）包含歷史信息

所謂歷史信息，是指《條例》施行前已經(jīng)形成的政府信息。雖然在《條例》立法過程中確有一些機關和官員希望能夠將歷史信息排除在適用范圍之外，但《條例》對政府信息的定義并沒有將信息的形成時間進行限定，亦未將歷史信息排除在公開的范圍之外。條例施行之前的信息也屬于政府信息，同樣應該公開。至于“法不溯及既往”原則，指的是法律文件的規(guī)定僅適用于法律文件生效以后的事件和行為，對于法律文件生效以前的事件和行為不適用。在政府信息申請公開案件中，所謂的事件和行為，就是當事人依照條例的規(guī)定申請公開政府信息，以及行政機關針對申請作出答復。只要申請公開政府信息時條例已經(jīng)實施，就是對“法不溯及既往”原則的正確理解。

2.是否屬于國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私

行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制，明確審查的程序和責任。在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。

原則上，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開；權利人未在行政機關規(guī)定的期限內(nèi)答復的，視為不同意公開。但是，經(jīng)權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。“不公開可能對公共利益造成重大影響”，比如當傳染病人逃離醫(yī)院，由于關系到重大疫情的傳播，衛(wèi)生部門可以主動予以公開病人的身份體貌等隱私信息。又如，保障性住房申請人一定范圍內(nèi)的個人隱私，考慮到保障性住房的公共屬性，使獲得這一公共資源的公民讓渡部分個人信息，既符合比例原則，又有利于社會的監(jiān)督和住房保障制度的良性發(fā)展，屬于公民隱私的相關個人信息應以公開為宜。

由此可見，國家秘密是絕對不公開，商業(yè)秘密、個人隱私是相對不公開。

（1）國家秘密

國家秘密是指關乎國家安全和利益，依法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍人員知悉的事項?？h級以上人民政府保密行政主管部門負責指導、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開保密審查工作。根據(jù)《保守國家秘密法》第11條規(guī)定，各級“國家機關、單位”都有國家秘密的設定權，只有在某一事項“是否屬于國家秘密和屬于何種密級不明確”的時候，才由相關的保密部門確定。行政機關將政府信息列入保密范圍應當陳述理由并接受“無公然、明顯的錯誤與恣意”的審查。1996年6月國家審計署和國家保密局公布的《審計工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》對國家秘密、絕密級事項、機密級事項、秘密級事項及工作秘密等的具體范圍都作了舉例規(guī)定，審計機關在判別是否系國家秘密時，可以對照該規(guī)定進行詳細參照。

在論述國家秘密的定義時，不得不提起一個相似的概念：工作秘密。工作秘密是指在各級政府及其行政管理部門的公務活動和內(nèi)部管理中，不屬于國家秘密而又不宜對外公開的，依照法定程序確定并在一定時間內(nèi)只限于一定范圍人員知悉的工作事項。《公務員法》規(guī)定國家公務員具有保守國家秘密和工作秘密的義務，因此工作秘密也應當劃入政府信息不公開的范圍。但工作秘密經(jīng)領導審批同意可公開，而國家秘密絕對不公開，這是兩者的最大區(qū)別。

（2）商業(yè)秘密。

依據(jù)《反不正當競爭法》的規(guī)定，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性并經(jīng)權利人采取保密措施的技術信息和經(jīng)營信息?！安粸楣娝ぁ保侵冈撔畔⑹遣荒軓墓_渠道直接獲取的?！澳転闄嗬藥斫?jīng)濟利益，具有實用性”是指該信息具有確定的可應用性，能為權利人帶來現(xiàn)實的或者潛在的經(jīng)濟利益或者競爭優(yōu)勢?！皺嗬恕笔侵敢婪▽ι虡I(yè)秘密享有所有權或者使用權的公民、法人或者其他組織。“權利人采取保密措施”是指訂立保密協(xié)議、建立保密制度及采取其他合理的保密措施?！凹夹g信息和經(jīng)營信息”是指包括設計、程序、產(chǎn)品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源情報、產(chǎn)銷策略、招投標中的標底及標書內(nèi)容等信息。行政機關應當依此標準來認定是否屬于商業(yè)秘密，并在行政復議和行政訴訟中對此進行舉證，而不應單純以第三方是否同意公開作出決定。

（3）個人隱私

“個人隱私”一般是指公民個人生活中不向公眾公開的、不愿公眾知悉的、與公共利益無關的個人信息，旨在保護個人免于被騷擾和其尷尬事實免于被披露。如身份證號碼、個人住址、聯(lián)系電話等等這些與人身密切相關的信息，具有不向公眾公開、與公共利益無關的特征，屬于個人隱私。

3.是否系自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要

公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。這表明，當事人申請信息公開必須和自己有法律上的利害關系，排除了直接出于他人利益和公共利益目的的申請。行政機關對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。至于是否系自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，應由申請人提供初步證據(jù)。

4.是否危及三安全一穩(wěn)定

行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，有危及可能的，按規(guī)定不予提供，可告知申請人不屬于政府信息公開的范圍，如某些統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公布會危及經(jīng)濟安全。其中對于危及社會穩(wěn)定的問題，應按照國家和省有關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估；未經(jīng)評估的，不得認定為危及社會穩(wěn)定，在行政復議和行政訴訟中將被作為證據(jù)不足處理。

5.是否屬其他排除事項

《條例》第十四條第二款規(guī)定，行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查。這表明，除了國家秘密等上述阻卻政府信息公開的合法事由外，只要法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定對政府信息公開進行限制的，都可以成為排除政府信息公開的正當理由。

三、相關事項說明

1.遞進式的處理方法

審計機關應對政府信息公開申請，應遵循上述遞進式的判斷標準或判斷方法，不能顛倒或跳躍，即按照受理申請環(huán)節(jié)的審查（包括申請的格式和要素、申請信息的明確性、“一事一申請”、提供材料的完備性） 處理申請環(huán)節(jié)的形式審查（包括信息不存在或不屬于公開主體、信息已公開、是否要求對信息進行處理加工、是否屬于行政程序中的告知事項等） 處理申請環(huán)節(jié)的實質審查（依次為是否是政府信息、是否涉及兩秘密一隱私、是否系自身生產(chǎn)生活科研等特殊需要、是否危及三安全一穩(wěn)定、其他例外規(guī)定等）的步驟進行。如果其中一個環(huán)節(jié)不符合政府信息公開的條件，整個政府信息公開申請程序就到此結束，政府只需向當事人告知政府信息不予公開的理由和結論即可。

2.告知和說明理由制度

當事人的信息公開申請如果在上述三道審查程序中被否定了，行政機關決定不予公開相關信息的，應當履行告知義務，告知當事人不予公開的結論并且負有說明理由的義務，決不能因此對當事人的申請置之不理，否則便是行政不作為。行政機關無法按照申請人要求的形式提供政府信息的，也應履行法定告知和說明理由義務，通過安排申請人查閱相關資料、提供復制件或者其他適當形式提供。

3.部分公開的處理方式

申請公開的政府信息中既包括可以公開的內(nèi)容，又含有不應當公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容，告知申請人可以部分公開及公開部分的獲取方式和途徑；對不予公開的部分，應當說明理由。對主要內(nèi)容需要公眾廣泛知曉或參與，但其中部分內(nèi)容涉及國家秘密的政府信息，應經(jīng)法定程序解密并刪除涉密內(nèi)容后，予以公開。

 

結 語

目前國內(nèi)外已有的研究成果主要是針對《條例》的個別條款進行理論探討，且作者身份多為科研工作者和其他政府部門工作人員，鮮見審計系統(tǒng)的同仁對如何具體應對政府信息公開申請進行系統(tǒng)化理論研究，提出制度建構設想。從審計系統(tǒng)內(nèi)部制度體系來看，目前審計機關應對依申請公開政府信息案件的主要方法還僅是摸著石頭過河的個案式應付，尚未形成規(guī)范化、制度化的操作指南，處理行為的一致性和依法性難以保障。實踐中審計機關政府信息公開案件的受理日趨常見，當前我們亟需形成整套制度化的應對政府信息公開申請的具體操作守則，以指導各級審計機關依法規(guī)范處理各類政府信息公開申請，降低處理決定被行政復議機關和人民法院撤銷和確認違法的風險。

《條例》在明確“以公開為原則”的同時，也明確了不予公開的政府信息范圍，表明相關信息的公開并不是絕對的、無條件的。本課題旨在形成一套應對政府信息公開申請的操作手冊，整合了審計機關在處理政府信息公開申請時可以依法提出的抗辯，這些合乎法律規(guī)定的抗辯都是《條例》明文授予行政機關的“武器”，可以成為當前政府信息公開大潮中的避風港，成為不予公開相關政府信息的“尚方寶劍”。審計機關應當充分重視和利用這些阻卻政府信息公開的合法理由，以確保依法公開應公開的信息，禁止公開不應公開的信息，這也是政府信息公開條例的立法目的和宗旨所在！