為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于加強人大預算決算審查監(jiān)督職能的要求，實現(xiàn)人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展，根據(jù)黨中央決策部署和預算法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，現(xiàn)提出如下指導意見。

一、重要意義

審查批準預算、決算和監(jiān)督預算執(zhí)行是憲法和預算法、監(jiān)督法等法律賦予全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的重要職權(quán)。人大依法開展預算審查監(jiān)督，對規(guī)范預算行為、促進依法行政、推動經(jīng)濟社會發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。同時也要看到，過去政府預算審核管理和人大預算審查監(jiān)督的重點主要是赤字規(guī)模和預算收支平衡狀況，對支出預算和政策關(guān)注不夠，對財政資金使用績效和政策實施效果關(guān)注不夠，不利于發(fā)揮政策對編制支出預算的指導和約束作用，不利于提高人大預算審查監(jiān)督的針對性和有效性。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就人大制度和人大工作提出一系列新論斷新舉措新要求，為在新的歷史條件下堅持、完善、發(fā)展人民代表大會制度，加強和改進人大預算審查監(jiān)督工作，提供了科學理論指導和行動指南。實施人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展，是依法加強和改進人大預算審查監(jiān)督工作的內(nèi)在要求，是建立和完善中國特色社會主義預算審查監(jiān)督制度的重要舉措，是提高財政資金使用績效和政策實施效果的客觀需要，也是對預算法、監(jiān)督法關(guān)于人大預算決算審查監(jiān)督特別是支出預算和政策審查監(jiān)督規(guī)定的細化深化。人大加強對支出預算和政策的審查監(jiān)督，有利于強化政策對支出預算的指導和約束作用，使預算安排和政策更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署；有利于加強和改善宏觀調(diào)控，有效發(fā)揮財政在宏觀經(jīng)濟管理中的重要作用；有利于提高支出預算編制質(zhì)量和預算執(zhí)行規(guī)范化水平，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度；有利于加強對政府預算的全口徑審查和全過程監(jiān)管，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，更好發(fā)揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。

二、總體要求

全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會在開展預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展工作中，要深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的全面領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，以憲法和預算法、監(jiān)督法等法律為依據(jù)，堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，加強對支出預算和政策的審查監(jiān)督，提高針對性和有效性，推進依法行政、依法理財，保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實。

1.堅持黨中央集中統(tǒng)一領導。旗幟鮮明講政治，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，把堅持黨的全面領導首先是堅持黨中央集中統(tǒng)一領導作為首要原則，把維護習近平總書記的核心地位、維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導擺在講政治的首要位置，增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，認真負責、不折不扣執(zhí)行黨中央決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，使支出預算和政策更好體現(xiàn)和落實黨中央決策部署，保障黨的路線方針政策在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。

2.堅持圍繞和服務黨和國家大局。牢牢把握中國特色社會主義進入新時代、我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅定不移貫徹落實新發(fā)展理念，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，開展支出預算和政策審查監(jiān)督工作，使財政預算和政策更好地服務于黨和國家中心工作，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

3.堅持以人民為中心的發(fā)展思想。把人民群眾對美好生活的向往作為奮斗目標，推進完善支出預算和政策，著力保障和改善民生，推動解決制約全面建成小康社會的短板和瓶頸問題，推動解決人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題，使改革發(fā)展成果更多惠及全體人民，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。

4.堅持依法開展審查監(jiān)督。嚴格按照憲法和預算法、監(jiān)督法等法律賦予的預算審查監(jiān)督職權(quán)，通過法定程序、運用法定方式，加強支出預算和政策審查監(jiān)督工作，提高審查監(jiān)督的針對性和有效性。堅持監(jiān)督與支持相統(tǒng)一，人大通過依法加強預算審查監(jiān)督，推動政府依法行政、依法理財。

5.堅持問題導向。緊緊圍繞貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署，結(jié)合人大代表和人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題、審計查出的突出問題、制約事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題等，加強對相關(guān)支出預算和政策的審查監(jiān)督，提出有效、可行的意見建議，著力推動解決突出矛盾，推動建立健全解決問題的長效機制。加強對支出績效和政策目標落實情況的監(jiān)督，推動建立健全預算績效管理機制。

6.堅持積極探索與扎實推進相結(jié)合。立足我國基本國情、經(jīng)濟社會發(fā)展階段及財政預算管理水平，既扎實做好基礎性工作，為深入實施改革舉措創(chuàng)造條件，又適應新的形勢和任務要求，認真研究總結(jié)預算審查監(jiān)督經(jīng)驗做法和規(guī)律，深化拓展支出預算和政策審查監(jiān)督的內(nèi)容，探索創(chuàng)新方式方法，確保改革取得成效。

三、主要內(nèi)容

政府預算反映國家的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，反映政府的職責、活動范圍、方向。支出政策是政府根據(jù)黨中央重大方針政策和決策部署、預算法等法律規(guī)定制定的財政支出安排措施，包括財政支出的方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理制度等。支出預算是政府根據(jù)黨中央重大方針政策和決策部署、預算法等法律規(guī)定，按照規(guī)定的程序、方法和標準編制的，對各種支出作出統(tǒng)籌安排，并報經(jīng)本級人民代表大會審查批準后執(zhí)行的財政支出計劃。人大通過審查監(jiān)督支出預算和政策，保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實。

按照黨中央改革部署要求和預算法、監(jiān)督法規(guī)定，人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管。主要內(nèi)容包括：

1.支出預算的總量與結(jié)構(gòu)。審查支出預算總量，重點審查預算安排是否符合黨中央確定的年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相關(guān)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃，審查支出政策的可持續(xù)性，更好發(fā)揮政府職能作用。審查支出預算結(jié)構(gòu)，重點審查支出預算和政策是否體現(xiàn)黨中央就各重要領域提出的重大方針政策和決策部署要求，切實提高財政資金配置效率。

2.重點支出與重大投資項目。加強對重點支出與重大投資項目的審查，保障黨中央重大方針政策和決策部署確定的重點支出與重大投資項目。推動政府健全重點支出與重大投資項目決策機制，合理確定重點支出與重大投資項目范圍。加強對重點支出與重大投資項目執(zhí)行情況的監(jiān)督，督促實現(xiàn)支出績效和政策目標。

3.部門預算。重點審查監(jiān)督部門預算貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署情況；部門預算編制的完整性情況；項目庫建設、項目支出預算與支出政策銜接匹配情況；部門重大項目支出績效目標設定、實現(xiàn)及評價結(jié)果應用情況；審計查出問題整改落實情況等。

4.財政轉(zhuǎn)移支付。重點審查監(jiān)督貫徹黨中央重大方針政策和決策部署情況，轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責任劃分的匹配情況；轉(zhuǎn)移支付對促進實現(xiàn)各地區(qū)財政平衡及基本公共服務均等化情況；專項轉(zhuǎn)移支付的清理整合情況；專項轉(zhuǎn)移支付的整體績效情況。監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付預算執(zhí)行和政策實施，重點是預算批準后在法律規(guī)定時間內(nèi)批復下達以及資金使用績效與政策實施效果情況等。

5.政府債務。硬化地方政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設，規(guī)范舉債融資行為。結(jié)合地方政府債務規(guī)模、全國經(jīng)濟發(fā)展水平等情況，合理評估全國政府債務風險水平。地方政府債務審查監(jiān)督要重點審查地方政府債務納入預算管理的情況；要根據(jù)各地的債務率、利息負擔率、新增債務率等風險評估指標體系，結(jié)合債務資金安排使用和償還計劃，評價地方政府舉債規(guī)模的合理性。積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務。

加強對政府預算收入編制的審查。政府預算收入編制要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，與財政政策相銜接，根據(jù)經(jīng)濟政策調(diào)整等因素科學預測。強化對政府預算收入執(zhí)行情況的監(jiān)督，推動嚴格依法征收，不收“過頭稅”，防止財政收入虛增、空轉(zhuǎn)。推動依法規(guī)范非稅收入管理。

四、主要程序和方法

全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，在鞏固完善現(xiàn)有程序和方法基礎上，進一步探索健全程序，創(chuàng)新方式方法，提高可操作性和運轉(zhuǎn)效率，提高審查監(jiān)督的針對性和有效性。

1.認真貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署。要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，認真學習貫徹中央全會、中央經(jīng)濟工作會議、中央政治局會議等重要會議精神，明確目標任務，掌握部署要求，做好預算審查監(jiān)督工作。堅持黨對人大預算審查監(jiān)督工作的領導，全國人大及其常委會開展預算審查監(jiān)督工作中的重要事項和重要問題要及時向黨中央請示報告，地方人大及其常委會開展預算審查監(jiān)督工作中的重要事項和重要問題要及時向本級黨委請示報告。

2.充分聽取意見建議。每年在政府預算草案編制前，應當通過召開座談會、通報會等多種形式，認真聽取本級人大代表、專家智庫等社會各界關(guān)于重點支出、重大投資項目、重大支出政策等方面的意見建議。各級人大常委會預算工作委員會等工作機構(gòu)要結(jié)合聽取意見建議情況，與本級政府財政等部門密切溝通，認真研究提出關(guān)于年度預算的分析報告。

3.深入開展專題調(diào)研。全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會應當根據(jù)年度工作要點和監(jiān)督工作計劃，聽取和審議政府關(guān)于重點支出預算和政策專項工作報告，開展重點支出預算和政策專題調(diào)研，提出有針對性、前瞻性和可行性的意見建議。

4.探索就重大事項或特定問題組織調(diào)查。根據(jù)預算法，各級人大和縣級以上各級人大常委會可以就預算、決算中的重大事項或特定問題組織調(diào)查。根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，經(jīng)全國人大常委會委員長會議專項批準，人大常委會預算工作委員會可以對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金的使用進行調(diào)查，政府有關(guān)部門和單位應當積極協(xié)助、配合。全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會就重大事項或特定問題組織調(diào)查，要按照前面第一項規(guī)定要求，向黨中央或者本級黨委請示報告。

5.探索開展預算專題審議。人大財政經(jīng)濟委員會每年對預算草案進行初步審查時，應根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議精神，結(jié)合人大常委會年度監(jiān)督工作重點、人大代表和人民群眾關(guān)心的熱點難點問題、審計查出的突出問題等，對有關(guān)支出預算和政策開展專題審議。政府有關(guān)部門負責人應到會聽取意見，回答詢問。人大有關(guān)的專門委員會可以結(jié)合開展執(zhí)法檢查、聽取政府專項工作報告等，對相關(guān)領域部門預算草案、相關(guān)重點支出和重大投資項目、有關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金和政策開展調(diào)查研究，更好發(fā)揮人大專門委員會的專業(yè)特點和優(yōu)勢。根據(jù)需要，可以引入社會中介機構(gòu)為人大預算審查監(jiān)督工作提供服務。

6.推動落實人大及其常委會有關(guān)預算決算決議。通過聽取報告、開展專題調(diào)研、組織代表視察等形式，推動政府及其有關(guān)部門積極落實本級人民代表大會及其常委會有關(guān)預算決算的決議。人大常委會預算工作委員會等工作機構(gòu)應當聽取政府財政等部門落實預算決算決議的工作安排情況通報，并將有關(guān)情況發(fā)送本級人大代表。

7.及時聽取重大財稅政策報告。對于事關(guān)全國或者本級行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展全局、涉及群眾切身利益的重大財稅政策，各級政府在政策出臺前應當向本級人大常委會報告。預算執(zhí)行中，政府財政等部門出臺增加收入或者支出、減少收入的政策措施，需要進行預算調(diào)整的，應當及時向本級人大常委會預算工作委員會等工作機構(gòu)通報有關(guān)情況，依法編制預算調(diào)整方案，報本級人大常委會審查批準。

8.加快推進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。要適應信息社會發(fā)展要求，加快推進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，實現(xiàn)預算審查監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡化。要充分利用預算聯(lián)網(wǎng)平臺，加強對支出預算和政策的審查監(jiān)督，提升審查監(jiān)督內(nèi)容的翔實性和時效性，增強審查監(jiān)督工作的針對性和有效性。

五、組織保障

各級黨委要進一步提高對推進人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展改革重要性的認識，加強組織領導，把握工作方向，及時研究解決改革中遇到的新情況新問題，支持和保證人大依法行使監(jiān)督權(quán)，確保各項措施落實到位。

全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會要牢固樹立“四個意識”，切實增強責任感使命感，依法加強對支出預算和政策的審查監(jiān)督，通過法定程序貫徹落實好黨中央重大方針政策和決策部署。人大財政經(jīng)濟委員會、有關(guān)的專門委員會、常委會預算工作委員會等工作機構(gòu)要積極作出安排，深入扎實開展審查監(jiān)督工作。在政府預算草案編制前和編制過程中，人大常委會預算工作委員會等工作機構(gòu)要加強與政府財政等部門的溝通，及時將聽取人大代表和社會各界意見建議的情況反饋給政府財政等部門，使預算草案更好地回應人大代表和社會各界的意見建議。在對預算草案初步方案及上一年預算執(zhí)行情況進行初步審查中，人大財政經(jīng)濟委員會依法提出初步審查意見，本級政府財政部門應當結(jié)合初步審查意見對預算草案和報告作進一步修改完善。各級人民代表大會上，各代表團、人大財政經(jīng)濟委員會、有關(guān)的專門委員會應當著重圍繞黨中央重大方針政策和決策部署對預算草案進行審查，保持預算的統(tǒng)一性和完整性。應當及時向社會公開對支出預算和政策的有關(guān)審查監(jiān)督情況。

各級政府要主動接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，積極創(chuàng)造條件，認真落實改革措施。要按照黨的十八屆三中全會關(guān)于“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的要求，積極改進完善預算報告、決算報告和預算草案、決算草案編報工作。預算報告、決算報告應當重點報告貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署的主要情況，報告重大支出政策和稅收政策調(diào)整變化情況，報告收入、支出安排及赤字、債務規(guī)模等財政總量政策與國家及本區(qū)域年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、宏觀調(diào)控要求的一致性情況，報告支出預算、決算和政策實施的主要情況，報告重大投資項目的安排和實施情況。逐步改變相關(guān)重點支出與財政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤、先確定各領域支出總額再安排具體項目的做法。支出預算原則上要反映各項支出預算安排的政策依據(jù)、標準、支出方向及績效目標等情況，增強重大增支政策出臺的預期性。支出決算要重點報告和反映支出預算調(diào)整情況、支出完成預算情況、重大項目的資金使用績效與政策實施效果情況。支出預算和決算要列示重大政府投資計劃和重大投資項目表。進一步完善和豐富政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算的編報。在保持預算報告、財政預算草案紙質(zhì)文件提供方式基礎上，探索以電子化方式提供預算文件。各級審計機關(guān)研究提出下一年度審計監(jiān)督重點內(nèi)容和重點項目時，應當征求本級人大常委會預算工作委員會等工作機構(gòu)的意見建議，形成監(jiān)督合力。各級審計機關(guān)應當加強對專項資金績效和政策執(zhí)行的審計監(jiān)督，并在向本級人大常委會報告年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映，為人大常委會開展支出決算和政策審查監(jiān)督提供支持服務。各級政府財政、審計等部門和各預算部門單位，要積極做好落實改革措施的具體工作。要進一步推進預算公開透明，主動接受社會監(jiān)督。

地方各級人大及其常委會、地方各級政府要在認真貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署的基礎上，按照地方黨委工作安排，加強對支出預算總量與結(jié)構(gòu)、重點支出與重大投資項目、部門預算、財政轉(zhuǎn)移支付、地方政府債務等的審查監(jiān)督，并結(jié)合本地區(qū)實際，探索創(chuàng)新方式方法，健全完善程序機制，不斷提高人大預算審查監(jiān)督針對性和有效性，不斷提升政府依法行政、依法理財水平。